运营商第三方监督机制：路漫漫其修远兮

最近央视对运营商“计费门”的连续性曝光，将运营商的计费问题再一次推上了风口浪尖。其实计费问题由来已久，从2004年到2005年河南省质监部门先后对各大运营商的计费抽样检查情况来看，计费差错问题已经不容乐观，唯一计费“差错率”为“零”的某运营商，却是因为其根本无法提供话费详单，是否差错都无从核实；2007年山西省也对当地运营商的各类套餐进行了“地毯式”的核查，发现相当部分套餐存在夸大失实的情况，此次清理共废除了791个套餐资费，其中某运营商竟然就有552个，占整体被清理比例的70%。

都说消费者和运营商之间已经面临着严峻的信任危机，我们都清楚这信任危机的形成却是“冰冻三尺非一日之寒”。而几乎每一次信任危机集中爆发之时，都有行业专家或消费者代表振臂高呼，要求引入针对通信运营商计费准确性的“第三方监督机构”。遗憾的是，这种呼声虽然自7年前就已经响起，但至今这个消费者心目中“包青天”却依然是杳无音讯。

一、成立第三方监督机构对运营商和消费者都是有利无害

央视集中曝光了一系列“计费门”事件之后，有运营商内部人士及时针对若干问题提出了自己的见解；尽管这些见解相对客观公正，但作为消费者依然很难去接受——究竟有没有错、有错的话错在哪里、为什么会造成这些“奇怪”的话单、是运营商系统缺陷还是有人“恶意为之”？消费者作为非专业人士，他们并没有办法去深入理解这种种疑问和相应的解释，他们最关心的是：什么时候运营商能够给我一张“让人信服”的话单？

既然运营商说什么消费者都信不过，那总要有一个让消费者“信得过”的“中间人”站出来吧，第三方监督机构显然是最佳人选。但业内专家们呼吁了这么久却没有下文，到底是什么造成了成立第三方监督机构的呼声“雷声大雨点小”？

有人认为引入第三方监督机构实际上对运营商不利，所以这是限制第三方监督机构成立的重要原因。其实，我们应当清醒的认识到，引入第三方监督机构对运营商和消费者来说都是有利无害的。

首先，运营商必须端正“身正不怕影子斜”的态度。此次“计费门”系列中牵涉到的“话单分割”、“无线网络覆盖”等问题，尽管有人进行了详尽的分析和阐述，但毕竟这只是运营商内部的“一家之言”甚至算不上正规的官方言论，是否能够让消费者采信则是“公说公有理婆说婆有理”。如果运营商的计费真的不存在计费系统差错、不存在“人为恶意”的情况，那由独立的第三方监督机构来给予判决是最为权威的。

其次，此次系列事件中运营商是否存在计费系统差错或主观故意，在没有足够证据证明之前下结论为时尚早。自查自纠固然可以在一定程度上解决，但下一次如果还出现类似的“计费门”事件时，运营商恐怕就很难解释清楚了。更为严重的是，这种消费者的怀疑和敌视的情绪不进行及时化解，长期累积必然导致运营商信誉和品牌的损失。而想要运营商和消费者“重修旧好”，由一个双方都信得过的机构来“牵线搭桥”是最适合的。

二、第三方监督机构的组建和职能

成立针对通信运营商的第三方监督机构，在国外是早已有之。作为全球第一个实现现代电信的国家，美国早在1934年就成立了美国“联邦通信委员会（FCC，Federal Communications Commission）”，它是一个独立的政府机构，主要职能是对运营商运营事务的处理、分析投诉、投资管理、制定和贯彻管理程序和参加听证会，并向运营商和消费者各项支持服务。近在咫尺的香港也在1993年成立了电讯管理局，设立该局的主要目的是令市民对有关电讯服务运营商发出的电讯服务账单的准确性更具有信心，并减少顾客与运营商之间不必要的冲突。

在国内也有类似的机构“通信管理局”，主要职能是行业管理、价格质量管理、电信资源管理、信息安全管理和重要应急通信等。笔者认为，按照通信管理局的职能设置及其所处的地位来说，不应该简单的将第三方监督机构等同于通信管理局，比如说计费出现疑问，其中还涉及到价格主管部门（物价局）、消费者权益保护部门（消协），如果严重的计费纠纷甚至可能涉及司法机关（法院）。

而第三方监督机构应该是一个综合性的机构，其构成应该至少包括主管部门代表、相关部门代表（如物价局、消协等）、行业专家代表、司法界代表（如律师）和消费者代表。为体现公平性运营商也应该有代表参加，但仅作为列席代表。

第三方监督机构的定位应该是类似“仲裁委员会”的角色，他们具有独立的调查权和调解权。一方面要对运营商的经营和服务行为进行监督，对于重大事件要通过举办听证会等方式来广泛交换意见达成共识；另一方面要针对运营商和消费者之间产生的纠纷（如服务质量、计费准确性等）进行调查取证并给出客观公正的调查结果。除此之外，第三方监督机构还必须承担起沟通运营商和消费者之间的“桥梁”作用。

第三方监督机构除了日常的监管工作之外，还应该针对消费者的监督申请进行调查和仲裁。参照仲裁委员会的制度，第三方监督机构必须有一系列的仲裁员名录，参与监督仲裁的运营商和消费者双方可以在仲裁员名录中各自指定一名或若干名，由第三方监督机构的再指定一名首席仲裁员，由此构成仲裁小组。仲裁小组其结果可以作为判决依据具备一定的执行效力，例如调查发现运营商确实存在差错，则运营商必须承担过错责任；如果运营商拒不执行，可提请通信主管单位强令运营商执行。

三、谁来监督第三方监督机构？

当运营商和消费者出现纠纷时，一经第三方监督机构裁定之后，其结果便具备可执行性。既然第三方监督机构是运营商和消费者都认可的、参与仲裁的代表是双方共同指定的，那由其做出的裁定结果也应该为双方所接受。这当然是一种最理想的状态，但是，第三方监督机构本身的公正性又应该由谁来监督呢？

笔者认为，一方面我们对裁定结果要有否决机制，例如某一方发现仲裁小组在调查取证和得出结论的过程中存在明显偏袒或甚至贪腐舞弊行为时，应当可以提请通信主管单位撤销裁定结果并重新调查；另一方面，也要秉着“流水不腐、户枢不蠹”的原则，既要对裁定结果进行公示、也要定期对第三方监督机构的人员进行补充和淘汰。这样既保证了随着通信技术的发展、第三方监督机构的代表成员能够及时跟得上技术和市场的脚步，同时对于出现明显偏袒等不当行为的代表能够给予清退，保障第三方监督机构的公正公平公开。