城市化进程中失地农民的养老保障

城市化进程中失地农民的养老保障
文：陈康来  山东大学政治学与公共管理学院
赵芸    山东大学政治学与公共管理学院 
一、问题的提出
目前我国正处在快速的城市化进程中，与此相随的是城市住房与非农业用地需求的迅速增加，大量农业用地转化为城市用地。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4000万～5000万人。为了保护耕地，中央政府提出要实行严格的耕地保护制度，对农地转非农使用实行严格的审批。但地方政府为了经济发展用地，采取了许多变通性办法，违规征占土地屡禁不止。
农民与土地有着一种天然的依存关系，特别是对于生长在中国这个有着悠久历史的农业国的农民更是如此。自农耕文明开始，土地便是中国农民的基本生产资料和安身立命之本，农民的生存、发展都与是否拥有土地以及拥有多少土地紧密联系在一起的。在土地制度问题上，与西方和其他东亚发达国家和地区的最大不同，就是中国农村土地承载着农业生产与农民社会保障的双重功能。而且随人口增加，这种双重功能正在演变为“保障重于生产”。[2]失去土地，实际上就是失去了一种低成本的生活与发展方式，失去了生存与发展的保障基础。
在计划经济时期，国家对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状态；20世纪90年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境；征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍。
随着我国步入老龄化社会，养老问题将会成为未来几十年内的一个非常棘手的问题。通过城市化来建立农民的社会保障制度看似合乎逻辑，但事实上，“现行的政府建立的对城市人口提供社会保障的账户都已严重亏损，大多数地方连现收现付都做不到，更何况形成积累账户。”而且，城市化的加速发展势必占用更多的土地。“尤其在人地关系高度紧张的地区，即使打算按照传统方式继续通过土地承载农民的社会保障，也越来越不可行。”失地农民拥有了城市户口，却仍然被排斥在城市人之外，户籍的转变并没有带来更多的利益，并不能解决实际存在的问题。相反，失地农民既不能享有同城市居民一样的社会保障，又失去了原有的土地的保障，成为既被农村遗弃又被城市排斥的“双边缘”人群。特别是在当前城市下岗人员大量存在，失地农民的劳动技能和文化素质又普遍不高，在竞争日趋激烈的劳动力市场中他们处于十分不利的局面，今后的生活和养老问题令人堪忧。 城市化是解决城乡一体化的根本措施，其本质不会造成农民“失权”，但事实上我国二十多年的城市化造就了一批又一批的“失权”群体。所以，失地农民问题不再是个别地区个别农民的问题，已经演变为一个影响社会稳定的重大社会问题。
二、失地农民养老保障建设的困境
（一）土地征用补偿标准过低，补偿范围过窄
土地是农民生存发展的根本保障，对失地农民来说，征地补偿费是其未来生活的基本保证，直接关系到他们未来的生活状态。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不超过被征收前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
但是，由于在具体的实施过程中，存在着补偿不到位、费用分配使用不合理等问题，有些地方虽然执行了30倍的最高补偿标准，仍然不能保证被征地农民的原有生活水平不降低。“在失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民占到60%。”
（二）土地征用补偿费的管理使用不当
土地征用补偿费管理混乱。我国土地法第47条将土地的补偿费规定为以下几项:土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。根据土地法实施条例的规定，除土地上的附着物和青苗补偿费归所有权人以外，其它费用都支付给集体经济组织。而村组干部是土地征用补偿费的直接掌管人。但是由于部分村组干部素质不高，村务公开流于形式，财务缺乏透明度，土地征用补偿费以各种合法或不合法的形式流失，严重损害了农民的利益。
土地征用补偿费使用不当。我国土地法所规定的土地补偿费，实际上是征用单位对于土地收益给予的补偿；人员安置费是为了帮助被征用单位更妥善的安排农民的生产、生活，由征地单位支付款项，用于被征地农民在生产、生活方面的补助。土地补偿费应主要用于集体经济组织的生产发展方面，人员安置费用于被征地单位人员的生活补助。一些村集体经济组织将土地征用的补偿费用于本村购买办公设备、建造大楼方面，违反了土地法的规定，也弱化了此项费用对农民的保障作用。
（三）失地农民自身素质较低
对于年轻的失地农民来说，土地征用补偿金无法保证其未来几十年的生活。只有充分就业，才能为其未来的生活提供切实的保障。就业是生活的保障，也是未来养老的基础。但是他们不得不面对这样一个现实，当前城市同时也有一批等待就业的城市人，他们的文化素质和劳动技能相对要比失地农民更高。在这样的情况下，大多数失地农民要么休闲在家，要么只能从事技术含量较低且工资不高的粗活累活。由于没有好的收入来源，多数失地农民的生活水平有所降低。
三、失地农民养老保障问题的政策建议
（一）对纳入养老保障体系的失地农民的范围界定
失地农民分为完全失地农民和部分失地农民。完全失地农民理所当然地要被纳入失地农民的养老保障体系，对于纳入该体系的部分失地农民难以给出明确的固定的标准。以浙江省宁波市鄞州区为例，当地政府把村集体土地被征用60%以上、现有常住农业人口人均耕地在0.2亩及以下的行政村居民定为被征地农民。对于个别农民土地全部被征，但整个行政村人均占有土地在0.2亩以上的情况，可由村委会提出申请，经批准后，纳入被征地农民社会养老保障系统。在制定失地农民养老保障方案时，也应当对被征地农民群体做出较为具体、易于操作的界定。
（二）土地换社保
“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。政府征用土地后，除了给村集体土地补偿款（由村集体作为主体按照比例分配给村民）外，把原本直接支付给农民的安置费用于替失地农民购买养老保险，不足部分由财政补贴。失地农民到“退休年龄”（男60岁，女55岁）后，可以按月领取养老金。
土地征用补偿款是农民失去土地后维持生计的惟一资本，政府利用它引导失地农民投资于养老保障，是维护其切身利益的重要举措。只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓展空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”良性循环。
考虑到被征地农民收入低、政府财政承受能力和未来向城市养老保险制度接轨的需要，浙江杭州和台州两地按照浙江省基本养老保险的“低门槛进入，低标准享受”的“双低”办法来实施。在测算的基础上，确定交费基数、比例和年限，一次性缴费后把对劳动年龄段内和劳动年龄段以上的被征地农民纳入城市养老保险体系中。对没有达到劳动年龄段的人员，仍按征地补偿规定一次性发给安置补助费。
(三)积极推动对失地农民的就业培训
就业是养老的基础。要抓好教育、培训工作，增强待就业农民的素质和技能。一方面要建立健全职业技能教育培训网络，充分利用各类技工学校、就业训练中心、成人教育中心、农业技术推广站等教育资源，以县为单位，建立培训体系，为农民就业打好基础；另一方面，要注重职业技术培训的实用性，根据劳动力市场供求信息和用工单位的需要，大力调整职业培训的专业结构，搞好对口培训。要制定激励政策，营造良好的就业环境。要大力发展小城镇经济，为被征地农民就业创造良好环境。
(四)充分发挥非正规养老保障安排的作用
我国正规养老保障安排承担养老保障责任能力有限，正规养老保障安排的实施不应排斥非正规养老保障安排，非正规养老保障安排是对养老保障体系的重要补充。要继续加强家庭养老在被征地农民养老保障中的作用。我国《宪法》和《老年人权益保护法》都对赡养老年人问题做了明确的规定。几千年来，家庭始终在养老问题上发挥着重要的作用。即使现在家庭养老保障的功能有所削弱，但是赡养老年人仍是一种责任、一种美德。家庭养老保障是包括失地农民在内的所有国民可以利用的养老保障方式，也是对正规养老保障制度安排的重要补充。
参考文献：
韩俊.失地农民的就业和社会保障，经济要参，2005（6）
廖小军.中国失地农民研究，社会科学文献出版社，2005，19
温铁军.农民社会保障与土地制度改革，学习月刊，2006（10）
郑胜华.被征地农民养老保障问题研究，浙江学刊，2007（2）
宋斌文.当代中国农民生活补助问题研究，中国财政经济出版社，2006，255
责任编辑：徐振昌